Н.В. Мазур[1]
ВЛИЯНИЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ НА РАЗВИТИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В УКРАИНЕ
По своей сути выборы и референдум как формы непосредственной демократии выступают важнейшим фактором формирования органов государственной власти и осуществления легального влияния на деятельность политических сил в сфере государственного управления; они имеют целью реализацию фундаментального демократического принципа – полновластия народа. Поэтому вопросы нормативной регламентации избирательного процесса и проблемы реализации и защиты избирательных прав граждан всегда будут оставаться актуальными в обществе, жизнь которого основывается на демократических принципах.
Даже поверхностный анализ судебной статистики позволяет сделать вывод о существенном возрастании в последние годы количества обращений субъектов избирательного процесса в суд за защитой нарушенных прав, что свидетельствует о постепенном повышении авторитета независимого суда в глазах населения. Это вызывает естественный интерес ученых, среди которых можно назвать В. Алсуфьева, М. Буроменського, Ф. Вениславского, С. Кальченко, В. Колисныка, І. Самсина, М. Ставнийчук и др., к теоретическим и практическим проблемам судебной защиты избирательных прав граждан Украины. Вместе с тем, вопрос о роли судебной практики в нормативном регулировании избирательного процесса на данный момент остается неисследованным. С учетом изложенного, целью данной статья является определение места актов Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ), Конституционного Суда Украины (далее – КСУ) и судов общей юрисдикции в системе источников современного избирательного права Украины.
На сегодняшний день признание правотворческого значения решений ЕСПЧ является отправной точкой в исследованиях их юридической природы, осуществляемых европейскими правоведами. Прецеденты ЕСПЧ дополняют и детализируют нормативные положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, оказывая существенное значение для развития правовых систем стран-членов Совета Европы. В полной мере это касается и Украине, где прецеденты ЕСПЧ на законодательном уровне признаны источником права (во-первых, в Законе Украины № 475/97-ВР от 17 июля в 1997 г. "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Первого протокола и протоколов № 2, 4, 7 и 11 к Конвенции" указано, что Украина признает "обязательной и без заключения специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека во всем вопросам, касающимся толкования и применения Конвенции"; во-вторых, ст. 17 Закона Украины № 3477-IV от 23 февраля в 2006 г. «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» предусматривает, что «суды применяют при рассмотрении дел Конвенцию и практику Суда как источник права»; в-третьих, в соответствии со ст. 8 Кодекса административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 года, который среди прочего устанавливает и правила судебного рассмотрения "избирательных" споров, "суд при решении дела руководствуется принципом верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека").
Основные стандарты ЕСПЧ в области права на свободные выборы нашли свое отражение в делах "Ahmed and Others v. the United Kingdom" (1998), "Gitonas and Others v. Greece" (1997), "Hirst v. the United Kingdom (No. 2)" (2004), "Labita v. Italy" (2000), "Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium" (1987), "Matthews v. the United Kingdom" (1999), "Podkolzina v. Latvia" (2002), "Sadak and others v. Turkey" (2001) и др. В своих решениях ЕСПЧ постоянно подчеркивает особое значение и ценность статьи 3 Первого Протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на свободные выборы в законодательный орган – характерный принцип "эффективной политической демократии". По мнению ЕСПЧ, названное право, несмотря на свою чрезвычайную важность, не является абсолютным и может быть ограничено, однако эти ограничения должны устанавливаться ради достижения законной цели с использованием пропорциональных средств и не должны наносить вред сути права на свободные выборы и делать его неэффективным (см., например, решение от 2 сентября 1998 г. по делу "Ахмед и другие против Соединенного Королевства"; решение от 30 марта 2004 г. по делу "Херст против Соединенного Королевства (№ 2)").
ЕСПЧ в каждом случае тщательно проверяет, соответствуют ли действия национальных властей указанным принципам. Так, в решении "Мельниченко против Украины" (Melnychenko v. Ukraine) от 19 октября 2004 г. ЕСПЧ постановил, что статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод была нарушена в связи с тем, что заявителю, получившему политическое убежище в США, было отказано в регистрации в качестве кандидата в народные депутаты Украины, так как он подал недостоверные сведения о своем фактическом месте проживания и пребывания в течение последних пяти лет перед выборами 2002 года. Принятие данного решения еще раз подтвердило очевидную необходимость учитывать стандарты ЕСПЧ как в правотворческой, так и правоприменительной деятельности национальных органов власти.
Немаловажное значение в системе источников избирательного права Украины имеют акты КСУ. Например, в Решении от 26 февраля 1998 года КСУ даже раньше, чем ЕСПЧ (см. решение ЕСПЧ от 30 марта в 2004 г. по делу "Херст против Соединенного Королевства (№ 2)"), установил юридические гарантии права лиц, осужденных к лишению свободы, на свободные выборы, признав неконституционным положение второго предложения части четвертой статьи 3 Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины", в соответствии с которым "осуществление избирательного права приостанавливается для лиц, находящихся по приговору суда в местах лишения свободы – на время пребывания в этих местах".
Кроме того, данное Решение КСУ имело важное значение для совершенствования механизма судебного обжалования нарушений избирательного законодательства. В данном деле КСУ признал неконституционными положения действовавшего на тот момент Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины", которые ограничивали возможность защиты избирательных прав граждан в судебном порядке: 1) относительно обжалования в суд решений, действий, или бездеятельности избирательных комиссий при условии, "если другой порядок обжалования не установлен законом" (ч. 1 ст. 15 Закона); 2) относительно необеспеченности права граждан на обжалование в суд действий или бездеятельности должностных и служебных лиц участковых, окружных и Центральной избирательных комиссий (ч.ч. 1, 3, 5 ст. 15 Закона); 3) относительно невозможности обжалования в суд решения окружной избирательной комиссии о признании народного депутата Украины избранным и признания выборов недействительными (ч.ч. 6, 8 ст. 43 Закона)[2].
Указанное решение КСУ стало важным прецедентом, поскольку оно определило значимые стандарты в отрасли защиты избирательных прав граждан, которые в дальнейшем были учтены сначала судами общей юрисдикции, а потом и законодателем. Так, ни во время выборов народных депутатов в 1998 году, ни во время президентских выборов 1999 года суды общей юрисдикции не применяли ст. 240 "Обязательное внесудебное решение жалобы" действовавшего на тот момент Гражданского процессуального кодекса Украины, которая не была предметом рассмотрения в КСУ, но содержала положения, аналогичные признанным неконституционными. В конечном итоге, в 2001 году указанная статья была исключена из Гражданского процессуального кодекса Украины. В дальнейшем указанную правовую позицию КСУ Верховная Рада Украины учла при принятии нового избирательного законодательства и Кодекса административного судопроизводства Украины (далее – КАСУ).
Существенное значение для развития избирательного законодательства имеют также иные акты КСУ. В частности, в Решении № 3-рп/98 от 25 марта 1998 г. КСУ постановил, что положение части тринадцатой статьи 42 Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины" нужно понимать так, что результатами выборов в многомандатном общегосударственном избирательном округе является количество мандатов, полученных кандидатами в народные депутаты Украины, включенными к спискам от политических партий, избирательных блоков партий. При этом депутатские мандаты между этими списками распределяются пропорционально количеству полученных ими голосов избирателей, а количество мандатов, полученных кандидатами в народные депутаты Украины в порядке их очередности в списке от политической партии, избирательного блока партий, является неизменным до следующих очередных или внеочередных выборов в Верховную Раду Украины[3].
Решением № 9-рп/2003 от 17 апреля 2003 г. КСУ признал неконституционным положение части седьмой статьи 3 Закона Украины "О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым", согласно которому "военнослужащие Вооруженных Сил, Пограничных войск, Управления государственной охраны, войск Гражданской обороны, Службы безопасности Украины, других образованных в соответствии с законами Украины военных формирований, кроме тех лиц, которые проходят срочную военную или альтернативную (невоенную) службу, лица рядового и начальственного состава органов внутренних дел Украины, судьи и прокуроры, а также государственные служащие могут быть зарегистрированы кандидатами в депутаты, если на момент регистрации они подадут в окружную избирательную комиссию личное обязательство о прекращении выполнения служебных полномочий на период избирательной кампании"[4].
Решением № 13-рп/2003 от 3 июля 2003 г. КСУ признал неконституционными положения четвертого предложения части шестой статьи 29 Закона Украины, "О выборах народных депутатов Украины", согласно которому жалоба о нарушениях, имевших место во время подсчета голосов и установления результатов голосования в роботе участковой избирательной комиссии, может быть подана в окружную избирательную комиссию или в суд в течение двух дней после дня выборов, а в работе окружной избирательной комиссии – в Центральную избирательную комиссию или в суд в течение пяти дней после дня выборов, в части, которая делает невозможным обжалование совершенных по окончании двух и пять дней после дня выборов нарушений в работе соответственно участковой или окружной избирательной комиссии во время подсчета голосов и установления результатов голосования[5].
Решением № 17-рп/2003 от 23 октября 2003 г. КСУ признал неконституционным положение части третьей статьи 30 Закона Украины "О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей", согласно которому решение о регистрации кандидатов, которые самовыдвинулись в избирательных округах, принимается окружной (территориальной) избирательной комиссией при условии, если они проживают или работают на территории этих округов[6].
Решением № 22-рп/2004 от 24 декабря 2004 г. КСУ признал неконституционными положения части первой статьи 6 Закона Украины "Об особенностях применения Закона Украины "О выборах Президента Украины" при повторном голосовании 26 декабря 2004 года", которые делают невозможным голосование за пределами помещения для голосования всем иным, кроме инвалидов первой группы, избирателям, не способным передвигаться самостоятельно[7].
Анализ названных и других актов КСУ позволяет сделать вывод о том, что они играют немаловажную роль в развитии избирательного права Украины. При этом КСУ не ограничивается ролью негативного законодателя – в своих решениях он формулирует правовые позиции, которые имеют определяющее значение для дальнейшего совершенствования законодательства (что особенно важно для современной Украины, где под каждые выборы либо принимаются новые избирательные законы, либо в действующие законы вносятся значительные изменения).
Существенное значение в системе источников современного избирательного права Украины приобретает также практика судов общей юрисдикции, что объясняется острой необходимостью разрешать возникающие в ходе избирательного процесса споры, зачастую преодолевая неполноту и неконкретность отдельных законодательных норм, их коллизионность или заполняя пробелы в праве. Например, в решении Верховного Суда Украины (далее – ВСУ) от 3 декабря 2004 года по делу по жалобе доверенного лица кандидата на пост Президента Украины Ющенко В.А. в едином общегосударственном избирательном округе по выборам Президента Украины Катеринчука М.Д. на бездеятельность, действия и решения Центральной избирательной комиссии (далее – ЦИК) были сформулированы правовые позиции, которые впоследствии были закреплены в Законе Украины от 8 декабря 2004 года "Об особенностях применения Закона Украины № 2221-IV "О выборах Президента Украины" при повторном голосовании 26 декабря 2004 года": 1) положение о том, что ЦИК может устанавливать результаты выборов Президента Украины только после окончания определенных законом сроков обжалования и рассмотрения жалоб соответствующими избирательными комиссиями и судами в (ч. 3 ст. 15 этого Закона); 2) норма, впервые прямо предусматривающая возможность обжалования решения ЦИК об установлении результатов выборов Президента Украины (ч. 2 в. 15 Закона)[8].
Кроме того, именно практика судов общей юрисдикции позволила разрешить многие коллизии, существовавшие между нормами КАСУ, принятого 6 июля 2005 года и вступившего в силу 1 сентября 2005 года[9], и Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины", новая редакция которого была принята 7 июля 2005 года и вступила в силу 1 октября 2005 года[10].
Так, согласно ч. 4 ст. 116 названного Закона жалоба на решения, действия или бездеятельность ЦИК или члена ЦИК подается в ВСУ, однако в соответствии с ч. 3 ст. 172 КАСУ решения, действия или бездеятельность ЦИК по установлению ею результатов выборов или всеукраинского референдума обжалуются в Высший административный суд Украины; все остальные решения, действия или бездеятельность ЦИК, а также членов этой комиссии, обжалуются в окружной административный суд, территориальная юрисдикция которого распространяется на город Киев. Первые жалобы на решения, действия и бездеятельность ЦИК на парламентских выборах 2006 года субъекты избирательного процесса направляли в ВСУ согласно закону Украины "О выборах народных депутатов Украины", однако последний, руководствуясь нормами КАСУ, возвращал их субъектам обращения в связи с неподсудностью этих жалоб ВСУ.
Таким образом, ВСУ фактически сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой при решении коллизий, возникающих между нормами избирательного закона и положениями процессуального закона, регулирующими процедуру судебного рассмотрения "избирательных" споров, преимущество следует предоставлять последним. Указанная правовая позиция в подавляющем большинстве случаев учитывалась судами Украины при рассмотрении споров, возникавших в ходе парламентских выборов 2006 и 2007 года, а также была закреплена в разъяснениях Пленума Высшего административного суда Украины "О практике применения административными судами положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения споров о правоотношениях, связанных с избирательным процессом или процессом референдума" (Постановление № 2 от 2 апреля 2007 года).
В судебной практике также были сформулированы основные правила обжалования судебных решений, принятых по результатам рассмотрения "избирательных" споров. До парламентских выборов 2002 года включительно украинское законодательство содержало норму, согласно которой решения, принимаемыми судами в первой инстанции по спорам, касающимся процесса выборов или референдума, признавались окончательными и обжалованию не подлежали. Но накануне выборов 2004 года был принят Закон Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О выборах Президента Украины" от 18 марта 2004 года, который впервые установил право участников судебного разбирательства по делу, а также третьих лиц (субъектов избирательного процесса, которые не принимали участия в судебном разбирательстве дела, если решение суда нарушает их права и законные интересы) обжаловать в апелляционном порядке полностью или частично решение, принятое местным судом или апелляционным судом в первой инстанции, если суд неполно выяснил обстоятельства дела, не дал надлежащую оценку доказательствам, неправильно применил нормы материального права или существенно нарушил нормы судопроизводства.
Вместе с тем, названный Закон не содержал никаких указаний о разрешении или запрещении участникам избирательного процесса подавать на такие решения кассационные жалобы в общем порядке, установленном процессуальным законодательством, что вызывало определенные осложнения в судебной практике во время выборов 2004 года. В частности, во многих решениях судов апелляционной инстанции, принятых, по большей части, в начале избирательной кампании, отмечалось, что они могут быть обжалованы в кассационном порядке в ВСУ через суд первой инстанции в течение одного месяца со дня его провозглашения[11]. Однако, в своих определениях ВСУ выразил правовую позицию, в соответствии с которой судебные решения по "избирательным" делам не подлежат кассационному обжалованию[12].
Эта правовая позиция была позже воспринята судами низших инстанций и приобрела характер устоявшейся практики, которая не утратила своего значения и во время избирательных кампаний 2006 и 2007 годов. Так, ст. 177 КАСУ предусматривает лишь апелляционное обжалование решений, принятых по результатам рассмотрения судами первой инстанции дел, касающихся выборов и референдума, прямо не оговаривая, применимы ли к данной категории дел правила Главы 2 "Кассационное производство" Раздела IV "Пересмотр судебных решений" КАСУ. В подавляющем большинстве решений, принятых апелляционными судами во время выборов 2006 и 2007 годов, указывается, что они являются окончательными и обжалованию не подлежат.
Таким образом, анализ материалов судебной практики дает основания говорить о том, что результаты деятельности судов по рассмотрению споров, касающихся выборов и референдумов, нередко выходят за рамки конкретных дел, осуществляя нормативное регулирование соответствующих правоотношений. С учетом этого, акты судов общей юрисдикции фактически играют роль дополнительных источников современного избирательного права Украины.
