У статті проаналізована практика ЄСПЛ щодо права на вільні вибори (ст.3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод).
Тагієв Р. С. Право на вільні вибори в рішеннях Європейського суду з прав людини / Р. С. Тагієв, М. В. Мазур // Вісник Верховного Суду України. – 2004. – № 9. – С. 31-34.
Відкрити статтю на сайті Верховного суду України >>>
"Вічне" посилання на статтю (якщо першоджерело стане недоступним) >>>
Завантажити статтю у форматі DJVU >>>
Завантажити статтю у форматі PDF >>>
"Вічне" посилання на статтю у форматі PDF >>>
Право на вільні вибори в рішеннях Європейського суду з прав людини
С.Р. Тагієв,
заступник голови Апеляційного суду Луганської області
М.В. Мазур,
ад’юнкт Луганської академії внутрішніх справ МВС
імені 10-річчя незалежності України
Існування демократичного устрою неможливе без формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування шляхом вільного волевиявлення народу, яке відповідно до ст. 69 Конституції України здійснюється через вибори. Тому інститут виборчого права - невід’ємна частина сучасного конституційного права нашої країни. У ст. 71 Основного Закону України зазначено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Основні засади, особливості й порядок організації та проведення виборів в Україні регламентуються законами: від 5 березня 1999 р. № 474-XIV «Про вибори Президента України» (у редакції від 18 березня 2004 р.), від 18 жовтня 2001 р. № 2766-III «Про вибори народних депутатів України» (втрачає чинність з 1 жовтня 2005 р.), від 25 березня 2004 р. № 1665-IV «Про вибори народних депутатів України» (набирає чинності з 1 жовтня 2005 р.), від 6 квітня 2004 р. № 1667-IV«Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», від 17 грудня 1997 р. № 736/97-ВР «Про Центральну виборчу комісію».
Водночас фундаментальне конституційне право на вільні вибори гарантоване громадянам України не лише національним законодавством, а й міжнародно-правовими документами. Зокрема, у ст. 21 Загальної декларації прав людини зазначено, що основою влади уряду має бути воля народу, яка повинна виявлятись у періодичних і несфальсифікованих виборах. Відповідно до ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 р. № 2148-VІII) кожний громадянин без будь-якої дискримінації та без необгрунтованих обмежень повинен мати право й можливість брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через посередництво вільно обраних представників, а також голосувати та бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального та рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців.
Особливо актуальним у цьому контексті є з’ясування змісту ст. 3 (якою гарантоване право на вільні вибори) Першого протоколу до Конвенції про захист прав і основних свобод людини (далі - Конвенція), адже після ратифікації Україною Конвенції та протоколів до неї (Закон від 17 липня 1997 р. № 475/97-ВР) кожен її громадянин може звернутися до Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд; Суд) за захистом своїх порушених прав.
Зважаючи на те, що норми Конвенції сформульовано здебільшого в абстрактній формі, справжній зміст правових положень конституюється лише після їх тлумачення і застосування Європейським судом 1.
Україна визнала обов’язковою юрисдикцію Європейського суду в усіх питаннях, що стосуються тлумачення та застосування Конвенції. Це дає підстави багатьом дослідникам проблем імплементації норм міжнародного права в національне законодавство і практику стверджувати, що прецеденти Європейського суду є джерелом права України та повинні враховуватися в законодавчій і правозастосовній діяльності 2.
В юридичній літературі вже з’явилися публікації, що розкривають зміст деяких статей Конвенції (насамперед 3, 6 і 10) у контексті практики Європейського суду, але питанню про розуміння Судом права на вільні вибори досі не приділялося достатньої уваги. З огляду на це метою пропонованої статті є з’ясування змісту права на вільні вибори, закріпленого в Конвенції і детально роз’ясненого в прецедентних рішеннях Європейського суду.
У ст. 3 Першого протоколу до Конвенції (далі - ст. 3 Протоколу) проголошено, що Високі Договірні Сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування за умов, які забезпечуватимуть народові вільне виявлення своєї думки при виборі законодавчої влади. Особливість цієї норми в тому, що вона є єдиним основним положенням Конвенції, в якому не йдеться про право чи свободу особи та в якому не передбачено невтручання з боку держави. Навпаки, в цій статті чітко сформульовано позитивне зобов’язання держави 3.
Європейський суд до цього часу розглянув невелику кількість справ, у яких порушувалося питання про недотримання положень зазначеної статті. Водночас Суд постійно звертає увагу на те, що згідно з преамбулою Конвенції основні права і свободи людини найкраще забезпечує «ефективна політична демократія» (див. рішення від 2 березня 1987 р. у справі «Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії» 4). Оскільки саме ст. 3 Протоколу містить характерний принцип «ефективної політичної демократії», вона відповідно має головну цінність у системі положень Конвенції (див. рішення від 17 липня 2001 р. у справі «Селім Садак та інші проти Туреччини» 5).
Слід зазначити, що розуміння органами, які контролюють виконання положень Конвенції, цього положення Першого протоколу з часом змінилося. Зокрема, Європейська комісія з прав людини (далі - Європейська комісія) від ідеї «інституційного права» на проведення вільних виборів (див. рішення від 18 вересня 1961 р. щодо прийнятності заяви № 1028/61 6) перейшла до концепції «універсального виборчого права» (див. рішення від 6 жовтня 1967 р. щодо прийнятності заяви № 2728/66 7), а потім - до поняття суб’єктивних прав участі у виборах: «права голосувати» та «права висувати свою кандидатуру на виборах до законодавчого органу» (див. рішення від 30 травня 1976 р. щодо прийнятності заяв № 6745-6746/76 8).
Європейський суд схвалює останню концепцію, але при цьому наголошує на тому, що застосування положень ст. 3 Протоколу захищає виборчі права лише при формуванні «законодавчих органів». Ще в «підготовчих матеріалах» Першого протоколу зазначалося, що термін «законодавчий орган» необхідно тлумачити як політичний інститут, який згідно з національним законодавством виконує функції законодавчої влади незалежно від його структури (наявності палат тощо). Це положення було деталізоване в рішеннях Суду. Зокрема, у справі «Гориздра проти Молдови» (див. рішення щодо прийнятності заяви від 5 квітня 2002 р.) заяву було визнано неприйнятною в частині вимог, що стосуються муніципальних виборів; у справі «Башкаустайте проти Литви» (рішення щодо прийнятності заяви від 23 квітня 2001 р.) - в частині вимог, які стосуються президентських виборів, оскільки згідно з конституцією цієї країни лише парламент має виключні права приймати закони; у справі «Черепкова проти Російської Федерації» (рішення щодо прийнятності заяви від 3 грудня 2000 р.) - в частині вимог, що стосуються виборів до законодавчих органів суб’єктів Російської Федерації 9.
На сьогодні Європейський суд уже виробив певний підхід до тлумачення ст. 3 Протоколу: у його рішеннях зазначається, що право на вільні вибори є дуже важливим, але не абсолютним. Такий підхід залишає місце деяким обмеженням з боку держав, проте ці обмеження мають встановлюватися задля досягнення законної мети з використанням пропорційних засобів і не повинні зашкоджувати суті права на вільні вибори та робити його неефективним (див. рішення від 2 вересня 1998 р. у справі «Ахмед та інші проти Сполученого Королівства» 10; рішення від 30 березня 2004 р. у справі «Хьорст проти Сполученого Королівства», № 2 11). Суд у кожному випадку ретельно перевіряє, чи було обмеження права на вільні вибори обгрунтованим і пропорційним поставленій меті.
У справі «Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії» Суд висловив думку, що у ст. 3 Протоколу не передбачено створення якоїсь конкретної виборчої системи (наприклад, пропорційного представництва чи прийняття рішення більшістю голосів за наявності одного або двох бюлетенів). Це пов’язано з тим, що: виборчі системи в різних країнах можуть істотно відрізнятися одна від одної і час од часу змінюватися; перед цими системами іноді ставляться несумісні завдання - більш чи менш точно відображати волевиявлення народу або об’єднувати різні ідейні рухи та сприяти формуванню достатньо логічної і чіткої політичної волі.
Європейський суд особливо застерігає, що з метою застосування ст. 3 Протоколу будь-яке виборче законодавство має оцінюватися з урахуванням політичного та історичного розвитку відповідної країни, адже деякі особливості, які неприпустимі в умовах однієї політичної системи, можуть бути прийнятними в контексті іншої. Проте для держав існує межа у визначенні обмежень щодо реалізації права на вільні вибори. Це - повага до фундаментального принципу забезпечення «вільного вираження думки народу при виборі законодавчої влади» (див. рішення від 9 квітня 2002 р. у справі «Підколзіна проти Латвії» 12). При цьому названий принцип передбачає головним чином однаковий підхід до всіх громадян при реалізації ними свого права голосувати та бути кандидатом на виборах 13.
Для гарантії незалежності кандидатів на виборах до законодавчого органу і свободи виборців держави мають широкі можливості встановлювати конституційні правила щодо статусу членів парламенту, а також критерії, яким повинні відповідати кандидати. Наприклад, у справі «Ахмед та інші проти Сполученого Королівства» Суд дійшов висновку, що не було порушення ст. 3 Протоколу, тому що деяким посадовим особам (чиновникам високого рангу) заборонено балотуватися на виборах до законодавчого органу до того часу, доки вони не залишать свої пости, щоб забезпечити їх політичну безсторонність. У рішенні, постановленому 1 липня 1997 р. у справі «Гітонас та інші проти Греції» 14, Суд також не визнав порушення ст. 3 Протоколу, оскільки національним законодавством заборонено висувати свою кандидатуру на виборах особі, котра протягом останніх трьох років до часу проведення виборів перебувала на посаді в державних органах понад три місяці.
Обмеження права людини бути обраним до законодавчого органу може застосовуватися також як засіб покарання особи за негромадянську поведінку або як превентивний засіб, якщо поведінка цієї особи становить загрозу демократії і з її обранням може виникнути небезпека зміни конституційного порядку держави. Однак принцип пропорційності, на думку Суду, передбачає, що такий засіб має бути тимчасовим і не може застосовуватись автоматично. Національні органи, у тому числі суди, в кожному конкретному випадку мають визначити, протягом якого часу обмеження права бути обраним як засіб покарання залишається пропорційним поставленій меті. Так, у рішенні, постановленому 17 червня 2004 р. у справі «Жданок проти Латвії» 15, йдеться про те, що заявниці було відмовлено в реєстрації кандидатом на парламентських виборах у 1998 і 2002 рр. через те, що вона після революційних подій 13 січня 1991 р. брала «активну участь» у діяльності Комуністичної партії Латвії, яку 10 вересня 1991 р. було визнано неконституційною. Дослідивши факти, Суд зазначив, що заявниця ніколи не притягалася до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів, пов’язаних з її діяльністю як члена колишньої Комуністичної партії, і немає доказів того, що вона вчинила дії, спрямовані проти Республіки Латвія або на відновлення у ній тоталітарного режиму. Таким чином, Суд дійшов висновку, що поведінка заявниці не дає підстав для тривалого позбавлення її права балотуватися в депутати, і тому визнав порушення ст. 3 Протоколу 16.
У рішенні щодо справи «Підколзіна проти Латвії» Суд заявив, що положення латвійського закону про заборону громадянам, які не володіють державною мовою на достатньому рівні, висувати свою кандидатуру на виборах, мають на меті забезпечити належне функціонування законодавчого органу. Отже, ці положення відповідають ст. 3 Протоколу, тому що законодавче встановлення однієї робочої мови в парламенті є компетенцією держав. Водночас Суд зазначив, що з метою запобігання зловживанню владою держави повинні гарантувати об’єктивність і безсторонність органу, який перевіряє кандидатів на відповідність вимогам національного виборчого законодавства.
Актуальним у практиці Європейського суду є питання про обмеження активного виборчого права особи (права обирати) у зв’язку з її засудженням до позбавлення волі. Зокрема, у рішенні щодо справи «Хьорст проти Сполученого Королівства» (№ 2) Суд відійшов від прецедентних рішень Європейської комісії, в яких зазначалося, що призупинення ув’язненим права голосувати не загрожує вільному волевиявленню народу під час парламентських виборів. У названій справі підданий Великобританії Джон Хьорст скаржився, що відповідно до Закону про народне представництво 1983 р. його було позбавлено права голосувати на весь час тюремного ув’язнення. Розглянувши справу по суті, Суд визнав, що національні законодавчі органи мають широкі можливості розсуду у визначенні, чи можуть бути виправдані в сучасних умовах обмеження активного виборчого права осіб, засуджених до позбавлення волі, а також у питанні про справедливий баланс цих обмежень. Наприклад, національні органи повинні вирішувати, чи будуть обмеження на право голосувати застосовуватися до осіб, які вчинили певний вид злочину, або до засуджених за вчинення тяжких та особливо тяжких злочинів, чи питання про позбавлення злочинця виборчого права має належати до компетенції суду, який постановляє вирок. Утім, нормативна заборона голосувати як абсолютна санкція щодо всіх осіб, котрі відбувають покарання у тюрмах, незалежно від обставин у кожному випадку та тяжкості вчиненого злочину виходить за межі, встановлені у ст. 3 Протоколу, адже така заборона несумісна з реабілітацією правопорушника як законослухняного члена суспільства й «підриває авторитет» закону. У названій справі заявник скаржився на те, що його позбавили права голосувати шляхом автоматичного застосування до нього загального обмеження виборчого права щодо засуджених, тому, за висновком Суду, в цьому випадку порушення ст. 3 Протоколу мало місце.
Приблизно в 13 державах, які ратифікували Конвенцію, ув’язнені не можуть голосувати на виборах до законодавчого органу через чинність відповідного національного закону або відсутність необхідних умов 17. Рішення у справі «Хьорст проти Сполученого Королівства» (№ 2) створило прецедент, який зобов’язує ці держави внести зміни до національного законодавства і привести його у відповідність із вимогами ст. 3 Протоколу. Таким чином, зазначене прецедентне рішення нині набуло ключового значення у системі конвенційного права.
Порушення права на вільні вибори було виявлене також у справі «Лабіта проти Італії» (див. рішення від 6 квітня 2000 р. 18) . Як особа, що перебуває під особливим наглядом поліції через підозру в належності до мафії, заявник автоматично був позбавлений виборчих прав і виключений зі списку виборців. Суд не заперечив проти того, що тимчасове позбавлення виборчих прав осіб, належність яких до мафії підтверджується доказами, має законну мету. Однак у цьому випадку Суд не знайшов конкретного доказу на підтвердження вини заявника й тому не визнав цей захід таким, що відповідає законній меті.
Заслуговує на увагу прецедентне рішення Суду від 18 лютого 1999 р. у справі «Метьюз проти Сполученого Королівства» 19, в якому Суд вирішив принципову проблему: чи захищені положеннями ст. 3 Протоколу суб’єктивні виборчі права людини під час виборів до наднаціональних представницьких органів, зокрема до Європейського парламенту. У зв’язку з тим, що на момент прийняття Першого протоколу до Конвенції Європейського парламенту ще не існувало, це питання не було застережено у ст. 3 Протоколу. Тож Суд у цій справі застосував метод поширювального тлумачення правових норм, наголосивши, що Конвенція - це живий інструмент, який може бути інтерпретованим у світлі сучасних умов. У рішенні йдеться про те, що поняття «орган законодавчої влади» не обов’язково означає національний парламент і що вибори до Європейського парламенту не можуть виключатися зі сфери дії ст. 3 Протоколу лише на тій підставі, що цей парламент є наднаціональним, а не внутрішньодержавним представницьким органом. Суд розглянув повноваження Європейського парламенту в контексті Європейського Співтовариства та дійшов висновку, що парламент бере участь у загальному демократичному нагляді за діяльністю Європейського Співтовариства і достатньою мірою впливає на формування законодавства, що стосується цієї діяльності, тому його можна було вважати органом законодавчої влади.
Декілька разів предметом розгляду Суду були заяви українських громадян про порушення ст. 3 Протоколу. В рішенні від 4 травня 1999 р. щодо прийнятності заяви № 43476/98 Костянтина Анатолійовича Бабенка проти України Суд наголосив, що до його обов’язків не входить вирішення питання про те, чи справді було допущено порушення національного права. Він має визначити, чи мало місце втручання у вільне волевиявлення народу під час виборів до законодавчого органу, тобто порушення ст. 3 Протоколу. Отже, Суд розглянув питання, чи був обгрунтованим висновок суду Жовтневого району м. Кривий Ріг, який є єдиною компетентною національною судовою інстанцією у виявленні такого порушення. У рішенні, прийнятому в цій справі, Європейський суд погодився з аргументом національного суду, що хоча через значну кількість виборців і недостатню - кабін для голосування не було повністю дотримано таємницю голосування, проте не виявлено жодного втручання у виборчий процес із боку членів окружних виборчих комісій. Заяву К.А. Бабенка було визнано неприйнятною 20. У справі «Сергій Головатий проти України» (див. рішення від 16 березня 2000 р. щодо прийнятності заяви) Суд визнав заяву неприйнятною через те, що заявника, якого було обрано народним депутатом України, не можна вважати «потерпілим» від порушення його виборчих прав 21.
Отже, у розглянутій нормі Першого протоколу закладено фундаментальні демократичні принципи формування законодавчої влади, які конкретизовані у прецедентному праві Європейського Cуду. Саме тому першочергове завдання вітчизняних юристів і політиків - вивчити та враховувати відповідні прецеденти Суду як при внесенні змін і доповнень до конституційно-правових норм про вибори, так і під час судового розгляду скарг суб’єктів виборчого процесу. Це дасть змогу уникнути колізій між Конвенцією та національним законодавством, сприятиме правильному розумінню і застосуванню прецедентів Європейськрго суду суддями України.
До речі, на сьогодні вже зроблено перші кроки в цьому напрямі. Так, Міністерство юстиції України відповідно до свого наказу від 2 червня 2000 р. № 637/к під час проведення обов’язкової експертизи нормативних актів звертає увагу й на відповідність проектів нормам Конвенції 22. Крім того, під час виборів народних депутатів України в 2002 р. Апеляційний суд Миколаївської області застосував прецедент Європейського суду у справі «Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії» при розгляді цивільної справи за скаргою О.О. Кафтана на постанову окружної виборчої комісії про відмову в реєстрації кандидатом у народні депутати України 23.
Слід зазначити, що питання про захист права на вільні вибори перспективне для подальших досліджень. По-перше, необхідно пильно стежити за розвитком прецедентної практики Європейського суду. По-друге, доцільно здійснювати наукові розробки з удосконалення виборчого законодавства України з метою встановлення такої виборчої системи, котра б якнайкраще гарантувала вільне волевиявлення народу. По-третє, слід провести комплексний аналіз стану судочинства в Україні у справах про захист конституційних виборчих прав громадян, що сприятиме підвищенню якості захисту цих прав у суді. Актуальною залишається й проблема уніфікації законодавства про вибори народних депутатів, Президента України та до органів місцевого самоврядування.
________________________________________________________________
1 Див.: Р а б і н о в и ч П. Рішення Європейського суду з прав людини: до характеристики концептуально-методологічних засад їх обгрунтовування // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. - 1991. - № 1. - С. 358.
2 Див.: Ш е в ч у к С. Европейское прецедентное право в украинской правовой системе // Юридическая практика. - 1999. - 16-31 окт. - С. 13; Р а б і н о в и ч П. Вплив рішень Європейського суду з прав людини на національну юридичну практику (спроба порівняльної характеристики) // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. - 2000. - № 1. - С. 197-204; С к о м о р о х а В. Захист прав і свобод людини Конституційним Судом України в контексті практики Європейського суду з прав людини // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - № 2. - С. 40-47; К у ц Г. Застосування норм Європейської конвенції та прецедентної практики Європейського суду з прав людини // Право України. - 2002. - № 2. - С. 18-24; П а л і ю к В. Забезпечення судами України права на справедливий судовий розгляд // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. - 2002. - № 3. - С. 209-214.
3 Див.: Г о м’є н Д. Короткий путівник Європейською конвенцією з прав людини / Пер. з англ. Т. Іваненко, О. Павличенка. - Л., 2002. - С. 127.
4 Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium judgment of 2 March 1987. З цим та іншими названими у статті рішеннями Європейського суду з прав людини можна ознайомитись англійською або французькою мовою на офіційному сайті Суду (http://www.echr.coe.int).
5 Sadak and others v. Turkey judgment of 17 July 2001.
6 The decision of 18 September 1961 on the admissibility of application no. 1028/61, X v. Belgium.
7 The decision of 6 October 1967 on the admissibility of application no. 2728/66, X v. the Federal Republic of Germany.
8 The decision of 30 May 1976 on the admissibility of applications nos. 6745-6746/76, W, X, Y and Z v. Belgium.
9 Див.: Судове вирішення виборчих спорів в Україні (за результатами виборів 2002 р.) / М.В. Буроменський, Ф.В. Веніславський, В.П. Колісник. - Х., 2003. - С. 24.
10 Ahmed and Others v. the United Kingdom judgment of 2 September 1998.
11 Hirst v. The United Kingdom (No. 2) judgment of 30 March 2004.
12 Podkolzina v. Latvia judgment of 9 April 2002.
13 Див.: Огляд практики Європейського суду з прав людини. Норми та стандарти Конвенції про захист прав і основних свобод людини. - К., 2002. - С. 58.
14 Gitonas and Others v. Greece judgment of 1 July 1997.
15 ArrРt лdanoka c. Lettonie du 17 juin 2004.
16 Див.: М и х а й л о в а В. Наказание за членство в Компартии. Евросуд предполагает ограничение избирательных прав, но - на определенный период // Закон и бизнес. - 2004. - № 26. - С. 12.
17 Див.: Hirst v. The United Kingdom (No. 2) judgment of 30 March 2004.
18 Labita v. Italy judgment of 6 April 2000.
19 Matthews v. The United Kingdom judgment of 18 February 1999.
20 Див.: Європейський суд з прав людини. Рішення щодо України. - К., 2002. - С. 87-90.
21 Див.: Т а м ж е. - С. 91-95.
22 Див.: Огляд практики Європейського суду з прав людини. Норми та стандарти Конвенції про захист прав і основних свобод людини. - К., 2002. - С. 3.
23 Див.: Рішення Апеляційного суду Миколаївської області в цивільній справі за скаргою Кафтана О.О. на постанову від 29 січня 2002 р. № 5 окружної виборчої комісії по виборах народного депутата України по одномандатному виборчому округу № 130 про відмову в реєстрації кандидатом у народні депутати України // Збірник рішень судів за результатами скарг суб’єктів виборчого процесу по виборах народних депутатів України в 2002 році / Центральна виборча комісія. - К., 2002. - С. 401-402.
| 